CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN
   
   
2. LA AMENAZA SOBRE EL VASO DE TEXCOCO
   
   
3. HACIA UN NUEVO PROYECTO PARA TEXCOCO
   
   
4. ALGUNOS ELEMENTOS DE COSTO
   
   
5. DESAFIO INSTITUCIONAL
   
   
6. FINANCIAMIENTO
   
   
7. CONCLUSION

DESAFIOS INSTITUCIONALES Y ECONOMICOS DE LA RECUPERACIÓN DEL LAGO DE TEXCOCO

I. INTRODUCCIÓN

En estos días, ha tomado impulso la idea de promover un proyecto muy ambicioso de restauración hidrológica y lacustre en el Valle de México. Se trata de la reconstrucción del lago de Texcoco en una superficie cercana a las 10,000 hectáreas ubicada al oriente de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.

El alto significado de la propuesta para el futuro de la metrópolis y sus implicaciones ambientales, económicas, hidrológicas e institucionales obligan a una refelxión preliminar sobre su viabilidad y contenido, que fundamente las visiones arquitectónicas, urbanísticas y paisajísticas han sido desarrolladas recientemente por un grupo destacado de investigadores de la Facultad de Arquitectura de la UNAM. Tal es el propósito de este documento, además de contribuir a una discusión informada y a una masa crítica de opinión que convenza a las autoridades competentes de asumir con seriedad un horizonte de largo plazo para nuestra ciudad.

II. LA AMENAZA SOBRE EL VASO DE TEXCOCO

El oriente del valle de México ha asumido en las últimas décadas la función de vertedero urbano, hacia donde se ha canalizado la población que emigra de la ciudad central. Este fenómeno es la contraparte de la decadencia y despoblamiento del centro histórico y de las delegaciones, barrios y colonias centrales, documentado en las estadísticas demográficas.

Evolución de la Distribución Espacial de la Población
(porcentaje de habitantes que viven en la zona)

Las vastas regiones suburbanas del oriente, con un bajo valor inmobiliario y fácil comunicación por su topografía, son en su mayoría propiedad ejidal o comunal, o bien, terrenos federales del ex-lago de Texcoco. Se han caracterizado por relaciones de propiedad muy débiles siendo presa fácil de la invasión y de mercados inmobiliarios ilegales, lo que ha permitido ahí el asentamiento de miles de personas que abandonan las delegaciones centrales de la ciudad de México, e incluso que provienen del interior del país.

Estos asentamientos han crecido devorando el lecho lacustre, tierras de cultivo, pueblos y municipios, y se derraman por los dominios del antiguo lago respondiendo a una demanda insatisfecha de suelo urbano y vivienda para grupos de bajos ingresos. Los terrenos son ocupados en la penumbra jurídica del mundo agrario mexicano o aprovechando los terrenos federales, sobre los cuales nadie ejerce plenamente derechos de propiedad. Su sino es la invasión, la irregularidad, la organización clientelar tutelada por partidos y grupos políticos. Esta suburbanización lumpenizada es de muy bajas densidades territoriales, con predios unifamiliares de una sola planta dispersos en un patrón de ocupación sumamente ineficiente; se trata de verdaderos ghettos, desparramados extensivamente y rodeados de cerros, páramos salitrosos y vialidades. Sus habitantes se desplazan en colectivos durante horas para sumergirse en la economía informal que plaga a la ciudad central. No hay políticas ni instrumentos efectivos que contengan este crecimiento canceroso en la periferia oriental de la ciudad y que en poco tiempo habrá de consumir los propios terrenos federales del vaso de Texcoco; fenómeno que se desarrolla aceleradamente hoy en día.

III. HACIA UN NUEVO PROYECTO PARA TEXCOCO

Los trabajos llevados a cabo en el ex- vaso de Texcoco desde los años setenta, encabezados por el Ing. Gerardo Cruickshank, han significado mantener viva durante más de dos décadas una racionalidad hidrológica sensata y potencialmente productiva, que ofrece la posibilidad de una conviviencia mutuamente provechosa con la naturaleza lacustre del valle donde se asienta la ciudad de Mèxico. Este proyecto debe renovarse con una visión mucho más ambiciosa y totalizadora. Las razones son muchas, y se cuentan entre ellas:

• Los enormes costos económicos, sociales y ambientales asociados a la fuerza bruta ingenieril aplicada al desalojo hidrológico del valle, así como a sus limitaciones y riesgos crecientes por el hundimiento de la ciudad.

• Las presiones de invasión urbana que hoy se ejercen y que amenazan con ocupar lo que resta del vaso de Texcoco, y crear una nueva frontera de urbanización caótica. Sólo estableciendo de manera precisa y definitiva los límites de la ciudad, el desarrollo urbano buscará nuevos espacios en la ciudad central, apuntando hacia su reciclaje y recuperación. Un nuevo proyecto para Texcoco, que restablezca la superficie lacustre significaría una barrera física infranqueable a la expansión absurda de la mancha urbana, además de que ofrecería nuevas oportunidades de desarrollo inmobiliario y de bienestar para la población.

• La urgencia de abrir un espacio para la revalorización escénica y paisajística de la metrópolis.

• La gran demanda insatisfecha por areas recreativas, de servicios públicos y de convivencia social en la zona oriental del valle de México.

• El imperativo de consolidar con un sólido atractivo y de estructurar ordenadamente el proceso de desarrollo urbano hacia el noreste del valle de México, único ámbito territorial que aún ofrece condiciones para ello.

• La conveniencia de involucrar en un verdadero proyecto con sentido metropolitano a largo plazo, tanto al Distrito Federal y al Estado de México, como a las autoridades federales, a empresarios inmobiliarios y de la construcción, a universidades, organismos financieros y a entidades internacionales.

• La necesidad de que, al fin, la ciudad cuente con proyecto, con una visión colectiva de largo plazo que movilice voluntades, ofrezca identidad y sentido de pertenencia, y, sobre todo, marque pautas metropolitanas de sustentabilidad hidrológica y ambiental.

Se trata evidentemente de un proyecto ambicioso que requiere, por su magnitud y complejidad, y por tratarse del manejo del agua, enfrentar desafíos técnicos, institucionales y financieros de gran envergadura, que sin embargo, no son insalvables.

IV. ALGUNOS ELEMENTOS DE COSTO

La idea para un nuevo proyecto, aún insuficientemente desarrollada, consiste en la dotación de obras y equipamiento que permitan crear y mantener un cuerpo de agua artificial, ocupando la zona federal del lago de Texcoco, cuyos antecedentes se encuentran en el lago Nabor Carrillo y en algunos programas adicionales de recuperación y aprovechamiento del vaso.

Se basa en la construcción de un bordo perimetral cerrado, que aprovechando la topografía sensiblemente plana del terreno, permita la inundación del área con aguas tratadas y su embalsamiento permanente. Inicialmente se realizaría un bombeo para abatir el manto freático y lograr la consolidación de las arcillas del subsuelo, lo que resultaría en una depresión del nivel del terreno natural de aproximadamente 1.2 m. Tomando en cuenta la experiencia del proyecto Nabor Carrillo, este proceso podría culminarse en un periodo de 3 años.

Bases de Estimación

El material del fondo del lago es fundamentalmente de tipo arcilloso, con características que lo hacen de difícil manejo para soportar estructuras, cómo su alta variabilidad volúmetrica y comportamiento plástico ante cambios en su contenido de humedad. Sin embargo, presenta cualidades aptas para se utilizado como relleno o núcleo impermeable en obras de contención hidráulica. Debido a éstas características, y a que por su disponibilidad es un material prácticamente sin costo para el proyecto, se plantearía utilizarlo cómo el insumo básico para la construcción del bordo perimetral. El proceso constructivo probablemente consistiría en la excavación del material a costado de obra, su acarreo a una estación como máximo, conformación y compactación en capas de 20 cm en el talud interno, o su descarga a volteo en el talud externo. Como acabado protector exterior, sería conveniente el empastado de la superficie del talud externo.

Las dimensiones del bordo tomarían en consideración, entre otros, los siguientes aspectos y condicionantes:

• El ancho de corona debe permitir el tránsito eventual de vehículos de mantenimiento, por lo que debe ser superior a 4 m. El material de este segmento del bordo debe ir compactado adecuadamente.

• La altura debe permitir mantener un tirante promedio de 2.4 m, más 1.2 m resultantes del enjutamiento del estrato arcilloso provocado por el bombeo, conservando un rebosadero de 0.8 m.

• La pendiente del talud interno podría ser 3:1 por consideraciones constructivas y para amortiguar posibles efectos dinámicos del agua. El material debe recibir la compactación necesaria.

• Es recomendable que la pendiente del talud externo sea al menos 5:1 por necesidades constructivas y para obtener una adecuada perspectiva visual desde el exterior hacia el lago, y lograr una transición accesible con paseos peatonales y actividades recreativas. El material puede ser colocado a volteo y bandeado.

Se sugiere la creación de una franja perimetral de 200 m de ancho, abarcando desde el límite de la zona federal, hasta el pie del talud externo del bordo. Esto permitirá la realización de acciones básicas de urbanización para alojar, en los primeros 100 m exteriores desarrollos inmobiliarios de baja altura y densidad, compatibles con las características de desplante del terreno y su capacidad de carga. En la segunda mitad de 100 m, se prevé el acondicionamiento para alojar espacios abiertos, instalaciones deportivas y recreativas.

La urbanización podría consistir en una vialidad a lo largo del desarrollo de la franja perimetral, con preparaciones para conectarse a las redes de servicios que se proyecten y construyan posteriormente.

Dimensiones de la Franja Perimetral

Una vez construido, el vaso sería abastecido por los efluentes de una planta para tratamiento secundario de aguas residuales provenientes de la zona metropolitana de la Ciudad de México. La capacidad de la planta deberá ser tal que, sumada a las aportaciones pluviales, permita mantener el nivel medio de las aguas compensando las pérdidas por evaporación, lo que arrojaría necesidades de tratamiento del orden de 2.5 m³/seg. El área cubierta por el lago podría ser igual al total de la zona federal (10,000 Has) menos la superficie destinada a la franja perimetral ( 1,240 Has). Es posible que fuera suficiente un tratamiento secundario con sanitización para las aguas residuales, dado que su uso será estrictamente de contacto indirecto con las personas.

Características del Lago

La inundación de la zona federal para la creación del lago artificial afectará algunas estructuras existentes. En particular, a la carretera Peñon-Texcoco, por lo que debe de considerarse dentro del presupuesto una partida destinada a su reposición. La ubicación, trazo y especificaciones de la misma no pueden ser determinadas en este documento, por lo que se supondrá para efectos ilustrativos de costo un valor índice por kilómetro construido.

Con base a las condiciones y sugerencias expresadas es factible estimar, aunque burdamente, los costos aproximados del proyecto. Los precios obviamente son preliminares y están basados sólo en índices para antepresupuesto.

Inversión para el Lago de Texcoco

1. Se considera abundamiento de volumen total de 3.39x10⁶ m³

Costos Anuales de Operación y Mantenimiento

Estas cantidades son sólo de naturaleza indicativa. En realidad habría que añadir el costo de estudios, proyectos, reposición de infraestructura no considerada, indemnizaciones, indirectos e imprevistos, que tal vez obligarían a multiplicar las cifras estimadas por un factor probable de entre dos y tres. Esto arrojaría un costo de inversión del orden de tres o cuatro mil millones de pesos, y de operación anual de doscientos a trescientos millones de pesos sin considerar costos financieros. A ello, habría que restarle el producto de la comercialización inmobiliaria en la franja perimetral. Como se observa, no se trataría de cifras inaceptables para las realidades presupuestarias actuales, menos aún, tomando en cuenta los enormes beneficios del proyecto, que no pueden ser objeto de consideración en este texto.

V. DESAFIO INSTITUCIONAL

El manejo de los sistemas hidráulicos del valle de México significó el desarrollo de instituciones complejas y centralizadas, que en la época prehispánica permitieron coordinación de medios y fines. Un proyecto como el que aquí se describe requiere de movilizar una gran cantidad de recursos y de compatibilizar muchos procesos de decisión. Se trata de un caso en el que debe ponerse en marcha una intensa acción colectiva, algo que no se da espontáneamente por medio de conductas individuales, y que requiere de un diseño institucional específico. El proyecto implica proveer un conjunto de bienes públicos para la ciudad, y por ello, encontrar soluciones a los problemas asociados para crearlos y mantenerlos.

Lo público es un atributo de cosas, bienes o servicios que satisfacen ciertas demandas sociales, y que se caracterizan en diferente medida por costos relativamente altos de exclusión y de fiscalización, por ser no rivales, y con frecuencia no fragmentables ni renunciables; por no permitir una revelación objetiva de preferencias por parte de usuarios ni beneficiarios o consumidores; por decisiones individuales que no toman en cuenta su impacto en el bienestar de los demás y provocan externalidades generalizadas; por ser objeto de una valoración subjetiva, patrimonial, intrínseca o de existencia; por disociación entre actores de costos y beneficios; y, por la prevalencia de conductas oportunistas con respecto a su creación, oferta y mantenimiento (free riders o polizones), lo que conduce a que sea muy difícil proveerlos y a una oferta insuficiente, así como a su degradación o sobrexplotación.

Su naturaleza física y las necesidades humanas hacen que con frecuencia los asuntos relacionados con el agua sólo puedan ser manejados como bienes públicos, lo que siempre ha enfrentado al interés individual con los intereses colectivos, haciéndolos con frecuencia antagónicos o contradictorios. La paradoja en que la impecable racionalidad individual dejada a su libre expresión lleva a la penuria colectiva cuando se trata con recursos comunes o bienes públicos subyace a muchos desafíos de manejo del agua. Asumirlos y resolverlos ha significado inventar o extender las responsabilidades del estado a través de leyes, mecanismos de financiamiento público y sanciones; crear complicadas normas de cooperación comunitaria sobre las cuales se han desenvuelto culturas y civilizaciones; o bien, darle al legítimo interés individual un cauce que converja con las expectativas públicas aprovechando el poder de los derechos de propiedad y del mercado. La forma en que cada sociedad se organiza para manejar el agua es el reflejo más fehaciente de la eficacia y orientación de sus instituciones jurídicas y políticas.

No existen fórmulas institucionales universales para proveer bienes públicos. Cada caso es diferente, y el diseño institucional apropiado va a depender de una gran variedad de factores, como es el caso de:

• Objetivos biofísicos y sociales, actuales e intergeneracionales.

• Condiciones biofísicas de aprovechamiento y uso de los recursos hidráulicos (renovabilidad, estacionalidad, apropiabilidad, flujos o acervos, diversidad, fragilidad, capacidad de carga, etc.).

• Marco jurídico.

• Naturaleza biofísica y ecológica del recurso (en el caso del agua, no será lo mismo un río, que el vaso de un lago, una laguna costera, un acuífero subterráneo, un distrito de riego, o incluso el mar o una cuenca hidrográfica).

• Mecanismos de expresión de intereses sobre los recursos.

• Tipo de actores.

• Mezcla de intereses locales y públicos.

• Número de usuarios o actores.

• Variabiliad temporal y espacial de los recursos.

• Condiciones de mercado.

• Disposición a pagar por parte de los usuarios, subsidios y precios.

• Tipo e intensidad de los conflictos prevalecientes.

• Tecnologías disponibles.

• Experiencias institucionales anteriores.

El vaso del ex lago de Texcoco se ubica dentro del territorio del estado de México, aunque los terrenos son de propiedad federal administrados por la Comisión Nacional del Agua. Por su lado el Distrito Federal interactúa de manera directa con la zona en la medida en que las aguas utilizadas para el proyecto así como sus beneficios recaerían en su jurisdicción. Por ello, es inevitable la coordinación entre las dos entidades, federativas y el gobierno federal.

La envergadura de la iniciativa y la necesidad de mantener capacidades institucionales para coordinar su operación y seguimiento a lo largo del tiempo requeriría que el Distrito Federal, el Estado de México y la Comisión Nacional del Agua crearan una nueva entidad (Corporación del Lago de Texcoco). Esta asumiría las tareas de coordinación centralizada de todas las obras y actividades relacionadas con el proyecto, que, tal como la experiencia prehispánica lo atestigua, son indispensables para un manejo exitoso que tomara en cuenta todas las facetas de una intervención hidráulica de esta magnitud. Sería una corporación de derecho público con personalidad jurídica propia, con responsabilidades de planeación y diseño, atracción de inversiones, coordinación de presupuestos, regulación y normatividad y operación y mantenimiento.

Sería recomendable que esta corporación contara con un consejo donde participen concesionarios y otros representantes del sector privado y de centros académicos, al igual que con un fideicomiso donde se reciban y manejen de manera transparente fondos de inversión y recursos de operación del proyecto; el propio consejo podría constituirse en el comité técnico del fideicomiso.

Es evidente que el estado debe asumir el liderazgo en un proyecto para el lago de Texcoco como el que aquí se ha delineado, e incluso intervenir directamente en muchos de sus componentes a través de la regulación y del financiamiento, la promoción y la administración. Sin embargo, no puede pensarse que asuma por sí sólo las cuantiosas inversiones y gastos de operación requeridos para crear el conjunto de bienes públicos que significa el proyecto, y que están relacionados con el manejo eficiente de los sistemas hidrológicos del valle de México, la creación de nueva infraestructura y la rehabilitación de la existente, y con el tratamiento de las descargas de aguas residuales a niveles necesarios de calidad y eficacia.

Son muchas las ventajas que puede traer la participación privada en general en los sistemas de manejo hidrológico y en particular en este proyecto, entre ellas debemos destacar la mayor eficiencia, elevación en la calidad de los servicios, autosuficiencia financiera, continuidad a largo plazo, y un mejor escenario para el uso sustentable de los recursos hídricos, además de que permite sustraer de la volatilidad política a este tema estratégico.

Esquema de Organización Institucional para el Nuevo Proyecto Texcoco

Conviene detallar aquí el diseño institucional específico para la operación de los sistemas de tratamiento de aguas residuales, que tal vez representan el concepto de mayor complejidad y que demandan un aseguramiento absoluto de continuidad para el éxito del proyecto. En este esquema se conjuga la participación de empresas privadas con la rectoría de las entidades gubernamentales, y con el apoyo de distintas entidades financieras. Sobresale también el requisito de vincular este sistema de tratamiento con los mecanismos de operación de los sistemas de drenaje de la ciudad. El diagrama siguiente se explica por sí mismo.

Concesión para la Operación del Sistema de Tratamiento de Aguas Residuales

1. La Corporación del Lago de Texcoco otorga la concesión.
2. La Corporación contrata la concesión de servicios con el concesionario privado.
3. La operación de la concesión tiene como cuerpo de vigilancia al Consejo del Lago de Texcoco.
4. El concesionario aporta capital.
5. El concesionario busca inversionistas.
6. Los inversionistas aportan capital a través de la concesionaria.
7. El concesionario es responsable de la ingeniería, construcción y operación.
8. El operador de la red de drenaje realiza la operación, mantenimiento, facturación y cobranza que corresponde al proyecto.
9. Los usuarios pagan el servicio de tratamiento.
10. Aportación de recursos para obras de consolidación.
11. Aportación de recursos gestionados por el concesionario.
12. El operador de la red de drenaje entrega el producto de la recaudación.
13. Amortización de créditos.
14. Pago a servicios de ingeniería.
15. Pago de las obras realizadas y a la operación del proyecto.
16. Pago de derechos de concesión.
17. Retorno de capital a largo plazo.
18. Banca multilateral desembolsa recursos crediticios al agente financiero del gobierno.

VI. FINANCIAMIENTO

Es obvia la necesidad de pensar en mecanismos financieros eficientes y diversificados para el proyecto, que involucren opciones apropiadas para cada uno de sus elementos. El proyecto implica, en términos muy generales los siguientes conceptos:

• Estudios y planeación

• Construcción del vaso a través de excavación y bordos, así como por medio de bombeo de aguas freáticas que provoquen la depresión necesaria en el terreno.

• Construcción de las plantas de tratamiento

• Operación de los sistemas de tratamiento

• Acondicionamiento y urbanización de los terrenos ribereños

• Reposición de infraestructura

Queda claro que el estado no puede asumir el costo total de la inversión ni los costos de operación de manera absoluta, aunque su participación con recursos presupuestarios es indispensable. Tampoco es un proyecto que pueda ser financiado totalmente con recursos privados, ya que la dimensión de bien público que éste tiene impide que existan rendimientos financieros atractivos y apropiables en plazos razonables. Por ello, el financiamiento podría organizarse a partir de las siguientes fuentes:

• Presupuestos de las dos entidades federativas y de la Comisión Nacional del Agua

• Crédito a largo plazo de la banca multilateral (Banco Mundial o Banco Interamericano de Desarrollo), operado por BANOBRAS como agente financiero.

• Recursos obtenidos de la desincorporación del dominio federal y venta de terrenos ribereños urbanizados a empresas inmobiliarias.

• Cobro de derechos por tratamiento de aguas residuales a los usuarios de agua en la zona metropolitana del valle de México.

Los presupuestos oficiales se aplicarían como la contraparte nacional obligada de los créditos del Banco Mundial o del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y deberían de formar parte de un ejercicio de programación multianual. Parece conveniente que estos recursos se destinen a la construcción del nuevo vaso y a la reposición de infraestructura, conceptos que parece difícil amortizar por medio de algún flujo viable de efectivo.

Las plantas de tratamiento podrían ser financiadas parcial o totalmente con capitales privados, previo otorgamiento de la concesión respectiva y de las garantías necesarias de pago por parte del gobierno o de la corporación que se forme.

Los recursos obtenidos por la venta de terrenos urbanizados podrían aplicarse tanto a la construcción del vaso como a apoyar las inversiones en las plantas de tratamiento.

Por último, habría que establecer un cobro por concepto de tratamiento de aguas residuales a los usuarios del sistema de drenaje, tanto en el Distrito Federal como en los municipios relevantes en el Estado de México. Este sería recaudado por los organismos operadores y se aplicaría a financiar el funcionamiento de las plantas de tratamiento y gastos de mantenimiento y operación general del proyecto.

VII. CONCLUSION

El desafío institucional que plantea recuperar el Lago de Texcoco es grande aunque asequible. Los antiguos pobladores del valle de México buscaron y encontraron formas de organización para manejar de manera coordinada su compleja hidrología; no hay razón para descartar que nuestra generación sea capaz de acometer una acción colectiva equivalente en las condiciones actuales. Los nuevos tiempos exigen un diseño institucional plural, en donde el estado asuma funciones indispensables de liderazgo, promoción y apoyo financiero, y el sector privado, tareas de desarrollo y operación a largo plazo. Los costos involucrados en un proyecto de esta magnitud no parecen estar fuera del contexto de las asignaciones y del manejo presupuestario que rigen la actualidad, mientras que los beneficios urbanos, ambientales y sociales podrían fácilmente justificarlos. El proyecto merece una consideración seria y desde luego, exigiría un gobierno lúcido, comprometido y visionario.